Reconsideración administrativa aplicable al INFONAVIT según Código Fiscal de la Federación, Artículo 36
Marco Antonio Olguín Martínez
El artículo 36 del Código Fiscal de la Federación (CFF) establece que las autoridades fiscales podrán discrecionalmente revisar las resoluciones administrativas de carácter individual no favorables a los particulares emitidas por sus subordinados jerárquicos, y en caso de demostrarse fehacientemente que aquellas se emitieron en contravención a las disposiciones fiscales podrán, por una sola vez, modificarlas o revocarlas en beneficio de los contribuyentes, siempre que estos no hubieren interpuesto medios de defensa, hubieren transcurrido los plazos para presentarlos y no haya prescrito el crédito fiscal, se advierte que la reconsideración administrativa que prevé, constituye un mecanismo excepcional de autocontrol de la legalidad de los actos administrativos, lo que es congruente con la intención del legislador de prever un procedimiento oficioso a través del cual las autoridades fiscales revisen sus propios actos para modificarlos o revocarlos cuando los contribuyentes estén imposibilitados para hacer valer algún medio de defensa legal en contra de aquellos que les fueron desfavorables, pero que notoriamente sean ilegales; por tanto, dicho mecanismo no constituye un recurso administrativo ni una instancia jurisdiccional.[1]
Lo anterior evidencia que tal reconsideración no constituye una limitante para que los gobernados ejerzan su derecho de acceso a la justicia reconocido por el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el contrario, amplía su oportunidad de defensa al permitir que los que no estuvieron en posibilidad de acceder en su momento ante los órganos jurisdiccionales, acudan a la autoridad administrativa para que efectúe un análisis de la resolución y en caso de demostrar que es contraria a derecho, se modifique o revoque en beneficio del contribuyente, siempre y cuando no haya prescrito el crédito fiscal.[2]
[1] Registro digital: 173694 Instancia: Segunda Sala Novena Época Materias(s): Administrativa Tesis: 2a./J. 169/2006 Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXIV, diciembre de 2006, página 213 Tipo: Jurisprudencia RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA PREVISTA EN EL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 36 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. NO CONSTITUYE UN RECURSO ADMINISTRATIVO NI UNA INSTANCIA JURISDICCIONAL, SINO UN MECANISMO EXCEPCIONAL DE AUTOCONTROL DE LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
[2] Registro digital: 2006258 Instancia: Segunda Sala Décima Época Materias(s): Constitucional, Administrativa Tesis: 2a. XXXVII/2014 (10a.) Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 5, abril de 2014, Tomo I, página 1007 Tipo: Aislada RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA. EL PÁRRAFO TERCERO DEL ARTÍCULO 36 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LA PREVÉ, RESPETA EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA Y EL DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA.
Esto no es novedoso para los estudiosos de la materia tributaria, pero se pueden violentar los derechos fundamentales del contribuyente, si no se exige a cabalidad a través del juicio de amparo indirecto,[1] que las autoridades administrativas respeten el alcance de este artículo 36 del CFF cuando los contribuyentes acuden a este mecanismo excepcional de autocontrol de la legalidad de los actos administrativos; lo anterior, porque si la autoridad ya decidió ejercer la referida facultad discrecional -tanto así que ya emitió una resolución de fondo al respecto- entonces, al igual que todo acto de autoridad, este solo podrá considerarse constitucionalmente válido si se emite por escrito con una fundamentación y motivación adecuadas al caso, lo que significa que la resolución de reconsideración no escapa al control constitucional de su legalidad y seguridad jurídica, ni puede ser cualquiera la fundamentación y motivación que le sirva de sustento, máxime que las facultades discrencionales, para ser constitucionalmente válidas y razonables, no deben ser caprichosas ni arbitrarias.
Para el caso de esta colaboración, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (Prodecon) apoyó a una persona contribuyente en la presentación de una reconsideración administrativa a que se refiere el artículo 36, párrafo tercero, del Código Fiscal de la Federación (CFF), ante una Delegación Regional del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), a fin de que revocara la multa impuesta por la Gerencia de Recaudación Fiscal de la Delegación, por la supuesta negativa a recibir documentos, prevista en los artículos 6, fracción IX, y 8, fracción II, ambos del Reglamento para la Imposición de Multas por Incumplimiento de las Obligaciones que la Ley del INFONAVIT y sus Reglamentos establecen a cargo de los Patrones.
La Delegación Regional declaró improcedente la aludida solicitud, al considerar que el INFONAVIT no está facultado para resolver las reconsideraciones administrativas que presenten las personas empleadoras, en virtud de que dicha facultad únicamente les corresponde a las autoridades fiscales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) de la cual no es parte; resolución en contra de la cual se interpuso juicio de amparo indirecto.
Los argumentos que hizo valer la Prodecon, medularmente fueron los siguientes:
El INFONAVIT constituye una autoridad fiscal con facultad para atender la solicitud de reconsideración administrativa a que se refiere el artículo 36, párrafo tercero, del CFF, pues tiene el carácter de organismo descentralizado que ejerce facultades en materia fiscal establecidas en el citado Código y por ello encuadra dentro de la definición que de “autoridades fiscales” realiza el numeral 1, fracción I, del Reglamento del CFF, máxime que el referido artículo 36, no realiza exclusión de autoridad alguna; además, cuenta con el carácter de organismo fiscal autónomo de conformidad con el artículo 30 de la Ley del INFONAVIT que le faculta para determinar el importe de las aportaciones patronales y de los descuentos omitidos y en su caso, realizar el cobro y ejecución de los mismos, sujetándose a las normas del CFF.
Resolución: El JUZGADO QUINTO DE DISTRITO EN EL ESTADO DE TABASCO, consideró que el INFONAVIT y/o sus Delegaciones Regionales, tienen el carácter de autoridades fiscales para atender las solicitudes de reconsideración administrativa a que se refiere el artículo 36, tercer párrafo, del CFF, respecto de las resoluciones administrativas de carácter individual no favorables a una persona emitidas por el personal subordinado jerárquicamente, como lo son las Gerencias de Recaudación Fiscal, en tanto que de conformidad con lo establecido por los artículos 5, 23, fracción I, último párrafo, 30, fracción IV, y 55 de la Ley del INFONAVIT y 2, fracciones II, IV y V, 3, 4, 24, 25 y 29 del Reglamento para la Imposición de Multas por Incumplimiento de las Obligaciones que la Ley del INFONAVIT y sus Reglamentos establecen a cargo de los Patrones, cuentan con facultades para determinar créditos fiscales, resolver los recursos que prevé el CFF en los casos en que proceda y en la imposición de sanciones, la Ley y el Reglamento referidos prevén la aplicación supletoria del mencionado Código; sin que la facultad de atender las solicitudes de reconsideración administrativa sea exclusiva para actos de autoridades fiscales de la SHCP, ya que la Ley que rige al INFONAVIT establece sus facultades para sancionar, ejecutar y resolver recursos relativos a los procedimientos administrativos de ejecución, así como la aplicación supletoria del CFF. Más aún, de lo resuelto en la contradicción de tesis 61/2004-SS, que dio origen a la jurisprudencia 2a./J.97/2004, de rubro: “RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA. SU DESECHAMIENTO NO ES IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA”, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al analizar el tercer párrafo del multicitado artículo 36 del CFF y definir a la reconsideración administrativa como un mecanismo excepcional de autocontrol de la legalidad de los actos administrativos en materia fiscal, cuyo ejercicio pueden desarrollar discrecionalmente las autoridades fiscales, se refirió a estas de manera general y no únicamente a aquellas dependientes de la SHCP, por lo que el concepto de autoridades fiscales no puede interpretarse de manera limitativa.[5]
[5] CRITERIO JURISDICCIONAL 27/2023 (aprobado 3ra sesión ordinaria 30/03/2023) JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. JUZGADO QUINTO DE DISTRITO EN EL ESTADO DE TABASCO. 2023
No quiero pasar por alto y señalar, que técnicamente es posible obtener la suspensión del acto sujeto a la Reconsideración Administrativa, no obstante, estemos en presencia de un crédito fiscal consentido y que el mismo no haya prescrito, toda vez que el artículo 36, en sus tercero y cuarto párrafos sustancialmente prevé que las autoridades fiscales podrán, discrecionalmente, revisar las resoluciones administrativas de carácter individual no favorables a un particular emitidas por su subordinado jerárquicamente y podrán, por una sola vez modificarlas o revocarlas en beneficio del contribuyente, por lo que si existe la solicitud de revisión administrativa, aunque ésta no constituye un medio de impugnación en estricto sentido, sí representa un derecho constituido a favor del gobernado y, por ello, impide la ejecución de la resolución puesta a consideración mientras no se resuelva, esto es, en tanto tenga la expectativa de que la resolución en su contra se revoque o modifique, no es dado a la autoridad continuar con el procedimiento coactivo respecto de la garantía que exige un crédito firme.[6]
[6 Registro digital: 184031 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Novena Época Materias(s): Administrativa Tesis: I.9o.A.70 A Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVII, junio de 2003, página 1057 Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVII, junio de 2003, página 1057 Tipo: Aislada RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA PREVISTA POR EL ARTÍCULO 36 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. IMPIDE EJECUCIÓN.
Finalmente, cabe decir, que es a los postulantes a quienes corresponde la enorme responsabilidad de no dejarse, de hacer valer las violaciones constitucionales ante los tribunales respectivos. La pasividad de los fiscalistas, genera corrupción e impunidad cuando le permitimos a la autoridad administrativa violentar los derechos fundamentales de los pagadores de impuestos. Por cuestión de espacio dejaremos para otra oportunidad el estudio de este tema, desde la óptica del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en donde se debe de observar un mínimo estándar en materia de respeto a los mismos.[7]
[7] CASO MOYA SOLÍS VS. PERÚ SENTENCIA DE 3 DE JUNIO DE 2021 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). (…)66. Esta Corte ha señalado de forma reiterada que, aunque el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a recursos judiciales en sentido estricto, “sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales”44 para que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectar sus derechos. De modo que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal (Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, párr. 124 y Caso Pollo Rivera y otros Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de octubre de 2016. Serie C No. 319, párr. 209.) 67. En ese sentido, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 8.1 de la Convención, en la determinación de los derechos y obligaciones de orden penal, civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, las personas tienen derecho a ser oídas, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley. El incumplimiento de alguna de esas garantías implica la violación de dicha disposición convencional. (Cfr. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 117, y Caso Maldonado Ordóñez Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de mayo de 2016. Serie C No. 311, párr. 72.)
Nota: Es Lamentable la falta de apoyo a la Prodecon, como se observa del anteproyecto legislativo de fusionar a la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (Prodecon) con la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (Condusef).
Y, ya ni hablar de la ilegalidad en la designación que hizo el secretario de Gobernación, Adán Augusto López, no obstante, el Estatuto Orgánico de la Prodecon, en su título tercero, capítulo primero, establece que es facultad del titular de Procuraduría “nombrar y remover a los servidores públicos cuando se justifique plenamente”, lo cual evidentemente no ocurrió.[8]
[8] TÍTULO III DEL TITULAR DE LA PROCURADURÍA Y DEL ÓRGANO DE GOBIERNOCAPÍTULO I DEL TITULAR DE LA PROCURADURÍA ARTÍCULO 15.- Además de las facultades que le confiere el artículo 8 de la Ley, corresponde al Titular de la Procuraduría el ejercicio de las facultades siguientes: (…) IV. Nombrar y remover a los servidores públicos de la Procuraduría cuando se justifique plenamente;
Mateo 22:20-22
Reina-Valera 1960
Entonces les dijo: ¿De quién es esta imagen, y la inscripción? Le dijeron: De César. Y les dijo: Dad, pues, a César lo que es de César, y a Dios lo que es de Dios. Oyendo esto, se maravillaron, y dejándole, se fueron.
Lo que nunca les dijo el Maestro es que, no todas las monedas son De César…
